Тема 11 Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
Субъекты права на обращение с запросом.
Перечень
субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке
конституционности не вступившего в силу международного договора РФ дан в ст. 88
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" и совпадает с кругом субъектов права на обращение по делам о
проверке конституционности нормативных актов и внутригосударственных договоров.
Этим правом наделены Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Реализуя свое полномочие по
проверке конституционности международных договоров, Конституционный Суд РФ
осуществляет предварительный контроль, поскольку в качестве объекта проверки
выступают лишь не вступившие в силу международные договоры РФ. К примеру,
Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую
Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" предусматривает обязательное обращение
Президента РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия
Конституции РФ международного договора о принятии в Федерацию иностранного
государства или части иностранного государства в качестве нового субъекта РФ.
Лишь признание Конституционным Судом РФ такого договора не противоречащим
Конституции РФ дает возможность для реализации следующего этапа процедуры
принятия нового субъекта Федерации, а именно - внесения международного договора
на ратификацию в Государственную Думу.
Понятие международного договора
раскрывается в Федеральном законе "О международных договорах Российской
Федерации". В соответствии с п.
"а" ст. 2 данного Закона "международный договор Российской
Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией
с иностранным государством (или государствами) либо с международной
организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо
от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких
связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного
наименования".
Международные договоры, заключаемые
от имени Российской Федерации, называются межгосударственными договорами, от
имени Правительства РФ - межправительственными договорами, от имени федеральных
органов исполнительной власти - договорами межведомственного характера. Закон
также называет различные виды и наименования международных договоров РФ:
договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и др.
Федеральный
конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"
(ст. 89) называет два критерия допустимости запроса о проверке
конституционности не вступившего в силу международного договора РФ. Во-первых,
запрос допустим, если международный договор подлежит согласно Конституции РФ и
федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению иным
федеральным органом государственной власти. Во-вторых, запрос допустим, если
заявитель считает международный договор не подлежащим введению в действие и
применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции РФ.
Несмотря на
то, что Закон называет лишь два способа выражения согласия государства на обязательность
международного договора (ратификация и утверждение), надлежащий заявитель
вправе обращаться с запросом о проверке любого международного договора вне
зависимости от способа выражения согласия. Иное ограничивало бы компетенцию
Конституционного Суда РФ, установленную в ст. 125 Конституции РФ.
В
литературе обсуждается вопрос о возможности осуществления Конституционным Судом
РФ проверки федеральных законов о ратификации международных договоров, актов
Президента РФ и Правительства РФ, выражающих согласие на обязательность
международных договоров для Российской Федерации в иных формах. Дело в том, что
рассмотрение таких актов и признание их неконституционными, по сути, означало
бы признание неконституционными соответствующих международных договоров, вступивших
в силу. По мнению Н. В. Витрука, данные акты не могут быть предметом проверки
на конституционность в Конституционном Суде РФ.
Нам
представляется более взвешенной позиция Э. М. Аметистова, который полагает, что
такого рода запросы "допустимы лишь в тех случаях, когда этими законами и
нормативными актами явно нарушены положения Конституции РФ, касающиеся
компетенции федеральных органов государственной власти заключать международные
договоры". В то же время, как справедливо отмечает Л. В. Лазарев, такая
проверка должна осуществляться не в процедуре, установленной для международных
договоров, а в процедуре рассмотрения дел о конституционности нормативных
актов.
Пределы
проверки Конституционным Судом РФ соответствия Конституции РФ не вступившего в
силу международного договора РФ устанавливаются ст. 86 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации". Суд устанавливает соответствие Конституции РФ указанных
международных договоров:
- по
содержанию норм;
- по форме
акта;
- по
порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие;
- с точки
зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на
законодательную, исполнительную и судебную;
- с точки
зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между
федеральными органами государственной власти;
- с точки
зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, установленного
Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий.
Проверка
конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ, принятых до
вступления в силу Конституции РФ, производится Судом только по содержанию норм.
Итоговое решение по делу и его юридические последствия.
По итогам
рассмотрения дела о проверке конституционности не вступившего в силу
международного договора РФ Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих
решений:
- о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.
С момента
провозглашения постановления Конституционного Суда РФ о признании
соответствующими Конституции РФ не вступившего в силу международного договора
РФ либо отдельных его положений международный договор может быть ратифицирован
парламентом либо введен в действие посредством иных способов выражения
окончательного согласия на обязательность международного договора для РФ.
С момента
провозглашения постановления Конституционного Суда РФ о признании не
соответствующими Конституции РФ не вступившего в силу международного договора
РФ либо отдельных его положений международный договор не подлежит введению в
действие и применению, т. е. не может быть ратифицирован, утвержден и не может
вступить в силу для РФ иным образом. Причем те же последствия наступают и в
отношении международных договоров, которые применялись на территории России
временно до их вступления в силу. В соответствии со ст. 25 Венской конвенции о
праве международных договоров и ст. 23 Федерального закона "О
международных договорах Российской Федерации" такое применение допускается
в случае, если это предусмотрено самим международным договором. Разумеется,
после принятия решения Конституционного Суда РФ о признании этого договора не
соответствующим Конституции РФ незамедлительно прекращается временное применение
такого международного договора.
Тема 12. Рассмотрение дел по спорам о компетенции.
1. Субъекты
права на обращение с запросом.
Среди полномочий Конституционного
Суда РФ определенный практический и теоретический интерес представляют
полномочия Суда по рассмотрению споров о компетенции. Согласно ст. 125
Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции:
- между федеральными органами
государственной власти;
- между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; - между высшими
органами государственной власти субъектов РФ.
При этом юридической основой
соответствующих правоотношений в сфере конституционного судебного процесса
является определение судом субъекта, действия которого соответствуют
Конституции РФ, федеральному законодательству, а также законодательству
субъектов РФ.
Споры о компетенции между
федеральными органами государственной власти основаны на принципах разделения
властей и самостоятельности в осуществлении каждым из этих органов собственных
конституционных полномочий. Споры между органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов РФ находятся в плоскости федеративных
отношений, подчеркивают федеративный характер российского государства. В свою
очередь, Конституционный Суд РФ, разрешая споры между высшими органами
государственной власти субъектов РФ., основывается на таких принципах, как обеспечение
конституционной законности на всей территории РФ, не ущемляя при этом
самостоятельности субъектов РФ.
Практика
Конституционного Суда РФ насчитывает лишь единичные случаи разрешения такого
рода споров. Между тем процедура рассмотрения споров о компетенции имеет
отличительные особенности, позволяющие Конституционному Суду РФ определенным
образом влиять на данный процесс.
Конституционные нормы не проводят
идентификации каждого из органов государственной власти РФ. Федеральный
конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"
(ст. 92) также не содержит перечня субъектов права на обращение в
Конституционный Суд РФ. Имеется лишь отсылка к ст. 125 Конституции РФ. Вместе с
тем идентификация указанных органов интересна с научной и практической точек
зрения.
Следует отметить, что интересующие
нас органы государственной власти представлены несколькими самостоятельными
группами.
К первой группе согласно ч. 1 ст.
11 Конституции РФ необходимо отнести такие федеральные органы государственной
власти, как Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и
Государственная Дума), Правительство РФ. При этом остается открытым вопрос об
отнесении к данной группе федеральных органов государственной власти судов
Российской Федерации1,
поскольку ст. 11 Конституции РФ также указывает их в качестве органов,
осуществляющих государственную власть. Если буквально трактовать
конституционные нормы об органах государственной власти, то суды в силу
названной статьи Конституции РФ являются органами государственной власти в
Российской Федерации. В то же время в Федеральном конституционном законе
"О Конституционном Суде Российской Федерации" суды не упоминаются в
качестве субъекта спора о компетенции. Думается, однако, что
определенные суды можно было бы наделить правом на обращение в Конституционный
Суд РФ с ходатайством по спору о компетенции. К примеру, Высший Арбитражный Суд
РФ и Верховный Суд РФ, поскольку практика показывает, что вопросы компетенции
каждого из них до конца не отработаны.
Особо следует отметить среди
органов государственной власти, обладающих правом на обращение в
Конституционный Суд РФ с ходатайством по спору о компетенции, Президента РФ,
который, как гарант Конституции РФ, обладает дополнительными полномочиями при
рассмотрении данных споров. Согласно ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ
после использования согласительных процедур для разрешения разногласий между
федеральными и региональными органами государственной власти, а также между
органами государственной власти субъектов РФ и не достижения согласованного
решения может передать разрешение спора на рассмотрение Конституционного Суда
РФ.
Вторая
группа субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд РФ с
ходатайством о разрешении спора о компетенции, представлена органами
государственной власти субъектов РФ. Причем Конституция РФ делает внутреннее
различие между этими органами.
Так, в п. "б" ч. 3 ст.
125 Конституции РФ устанавливается, что Конституционный Суд РФ рассматривает
споры между органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ, а в п. "в" этой же части говорится, что Конституционный
Суд РФ рассматривает споры о компетенции между высшими государственными
органами субъектов РФ.
Таким образом, в обоих случаях речь
идет об органах государственной власти субъектов РФ. В то же время во втором
случае речь идет о высших органах государственной власти субъектов РФ. В чем же
смысл данного подхода?
Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ
государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы
государственной власти. При этом, исходя из положений ст. 77 Конституции РФ,
система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Федеральным
законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации"1устанавливается,
что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ,
являющийся постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной
власти субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); иные органы
государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией
(уставом) субъекта РФ.
Таким образом, в зависимости от
организации государственной власти в субъекте РФ возможно их различное
количество, но при этом количество именно
высших органов государственной власти субъектов РФ ограниченно - ими могут быть
только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ). Соответственно, субъектом спора о
компетенции в соответствии с п. "б" ч. 3 ст. 125 Конституции РФ может
быть любой из органов, в том числе и высший орган государственной власти
субъектов РФ, который, во-первых, предусмотрен в его конституции (уставе), и,
во-вторых, согласно Основному закону субъекта наделен соответствующими
полномочиями3.
В п. "в" ч. 3 ст. 125
Конституции РФ речь идет только о высших государственных органах субъекта РФ,
т. е. перечень субъектов, обладающих полномочиями по обращению в
Конституционный Суд РФ по спору о компетенции, значительно сужен.
2. Критерии допустимости запроса.
Процедура обращения
государственного органа (органов) в Конституционный Суд РФ с ходатайством о
рассмотрении спора о компетенции подчинена общим и специальным правилам. Общие
правила устанавливают порядок рассмотрения в Конституционном Суде РФ данного
вида споров. В соответствии со ст. 22 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ
разрешает споры о компетенции в заседаниях палат.
Наряду с общими правилами подачи
ходатайства, Законом установлены специальные правила, предусматривающие
допустимость подачи соответствующего ходатайства органом (органами)
государственной власти. Ходатайство может быть признано Конституционным Судом
РФ допустимым, если:
- оспариваемая компетенция определяется
Конституцией РФ;
- спор не касается вопроса о
подведомственности дела судам или о подсудности;
- спор не был или не может быть разрешен иным
способом;
- заявитель считает издание акта или
совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или
совершения такого действия нарушением установленного Конституцией РФ
разграничения компетенции между органами государственной власти;
- заявитель ранее обращался к указанным в ч. 3
ст. 125 Конституции РФ органам государственной власти с письменным заявлением о
нарушении ими определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя
либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию
обязанности;
- в течение месяца со дня получения
письменного заявления, упомянутого выше, не были устранены указанные в нем
нарушения;
- в случае обращения соответствующего органа
государственной власти к Президенту РФ с просьбой об использовании
согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, Президент РФ в
течение месяца со дня обращения не использовал эти согласительные процедуры
либо такие процедуры не привели к разрешению спора.
В отношении ходатайства Президента
РФ как субъекта, обладающего особыми полномочиями при участии в процедурах
разрешения разногласий в порядке применения ч. 1 ст. 85 Конституции
РФ, Закон устанавливает дополнительные критерии допустимости. Ходатайство
Президента РФ может быть признано Конституционным Судом РФ допустимым, если он
использовал согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами
государственной власти и эти разногласия являются подведомственным
Конституционному Суду РФ спором о компетенции.
Анализ приведенных критериев
допустимости ходатайств приводит к выводу об определенной сложности реализации
данной процедуры. Одним из примеров этого может служить дело по разрешению
спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской
Думой по определению состава территории. 16
июля 1997 г. Московская городская Дума приняла в новой редакции Закон города
Москвы "О территориальном делении города Москвы", в соответствии с
которым аэропорт "Шереметьево" был включен в состав территории города
Москвы, а территория аэропорта - в границы Молжаниновского района Северного
административного округа города Москвы. Полагая, что территория аэропорта
"Шереметьево" является частью территории Московской области и что
принятием названного закона городом Москвой в одностороннем порядке без
согласования с Московской областью изменены границы этих субъектов РФ,
Московская областная Дума дважды - 17 февраля и 27 октября 1999 г. - обращалась
в Московскую городскую Думу с предложением о разрешении возникшего спора во
внесудебном порядке. Однако Московская городская Дума от проведения
согласительных процедур уклонилась. По мнению Московской областной Думы,
включение территории аэропорта "Шереметьево" в состав города Москвы
законом этого субъекта РФ является нарушением конституционного требования об
изменении границ между субъектами РФ с их взаимного согласия и противоречит ч.
3 ст. 67 и ст. 73 Конституции РФ, в связи с чем она обратилась в
Конституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции между
Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава
указанной выше территории.
Конституционный
Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению ходатайства Московской областной Думы.
Аргументом для вынесения такого решения послужил установленный Судом факт
несоответствия ходатайства критериям допустимости. Суд указал, что вопрос,
поставленный в ходатайстве Московской областной Думы, по своему правовому, политическому
и экономическому содержанию имеет исторически сложившийся комплексный характер.
В соответствии с требованием о необходимости использования иных способов для
разрешения спора, одним из которых является обращение к Президенту РФ в
порядке, предусмотренном ст. 85 Конституции РФ и п. 7 части первой ст. 93
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", ходатайство Московской областной Думы не может быть признано
допустимым, поскольку заявитель не использовал указанную конституционную
возможность для разрешения спора.
3. Пределы проверки.
Установление пределов проверки
является крайне важным,
поскольку Конституционный Суд РФ связан при разрешении конкретного спора
соответствующими предписаниями закона. Причем эти предписания имеют
принципиальное значение, так как отграничивают споры о компетенции от других
видов споров. Закон устанавливает следующие пределы проверки:
- спор о компетенции решается Конституционным
Судом РФ исключительно с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
- рассматривая дело по существу,
Конституционный Суд РФ разграничивает компетенцию между федеральными органами
государственной власти, а также разграничивает предметы ведения и полномочия
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти
субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ,
установленные Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий;
- рассмотрение дела о соответствии
нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции РФ по
содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или
введения в действие возможно только на основании отдельного
запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности
нормативных актов.
О последнем следует сказать более
подробно, поскольку практика свидетельствует о сложностях, с которыми
сталкивается Конституционный Суд РФ в отграничении рассматриваемых дел.
Так,
в одном случае Конституционный Суд РФ, разрешая спор между Советом Федерации и
Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности
Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях,
перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на
территории Российской Федерации",
установил, что это дело является, по сути, спором о соответствии Конституции РФ
нормативного акта, в связи с чем рассмотрение его возможно на основании
отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о
конституционности нормативных актов. В то же время не рассмотрение данного дела
повлекло бы блокирование законодательного процесса, поэтому Конституционный Суд
РФ обязал Президента РФ подписать указанный закон, тем самым разрешив спор о
компетенции по существу.
4. Итоговое решение по делу и его юридические последствия.
Разрешая спор о компетенции,
Конституционный Суд РФ должен принять одно из двух возможных решений:
- первое - подтвердить полномочие
соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить
действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции;
- второе - вынести решение,
отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт
или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о
компетенции.
К примеру, Конституционный Суд РФ,
рассматривая дело по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом
РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном
отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в
отношении него уголовного дела, принял решение, отрицающее компетенцию Совета
Федерации на издание акта об отстранении
Генерального
прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него
уголовного дела и, соответственно, признал данное полномочие за Президентом РФ.
В зависимости от вариантов итоговых
решений, принимаемых Конституционным Судом РФ, определяются и юридические
последствия. Так, в случае, если Конституционный Суд РФ признает издание акта
не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт
утрачивает силу со дня, указанного в решении.
Комментариев нет:
Отправить комментарий